Questionado por policiais civis quão ao PLC, que trata da Previdência da Carreira dos Policiais Civis e da Carreira dos Delegados de Polícia e, em sendo parte interessada na demanda, e como Advogado, apresento algumas considerações.
Franscisco DSousa, OAB/DF 62.346
Inicialmente, carece informar que dado às peculiaridades quão aplicação de direitos desse PLC, é salutar informar que traz avanços, uma vez que corrige as maldades trazidas pela EC nº 103, de 13 de novembro de 2019, quando, maquiavelicamente, impôs uma idade mínima de aposentadoria e, para quem já estava à beira de se aposentar, impôs regras de transição, dos anos 60. Mas, o cerne da desse texto é quão a questão jurídica dos policiais civis perante o Distrito Federal e a União Federal, aquilo que se tem chamado de “hibridismo jurídico”. Pois bem!
Conforme ficou decidido, a vinculação dos policiais civis e dos delegados de polícia, ao IPREV-DF, ficou decidido por meio da ADI 5801, quando, uma lei distrital asseverou (porém sem nenhuma regulamentação),que estes servidores seriam incluídos no IPREV-DF. A ADI foi julgada improcedente, já que requeria a exclusão. De modo que temos uma decisão judicial. E não comando constitucional para essa inclusão.
Até o advento da EC nº 103, a matéria previdenciária só poderia ser alterada por meio de Emenda à Constituição Federal. Sabe-se que o quórum para aprovação de uma Emenda é rígido. Há necessidade de ser ter três quintos do parlamento, em ambas às Casas, com dois turnos de votação, ou seja, 60% dos parlamentares tem que dizer sim: na Câmara, 308 votos, e no Senado, 49 votos.
A EC 103, “desconstitucionalizou”, ou melhor, tirou a obrigatoriedade das alterações previdenciárias de sem tratadas tão somente por Emenda, reportando a matéria para Lei Complementar.
Enquanto na Emenda Constitucional o quórum é qualificado, na Lei Complementar o quórum é de maioria absoluta. Ou seja, 50%, mais um, dos membros de cada Casa, e não dos presentes na seção. Na Câmara Federal são necessários 257 votos, e no Senado, 41 votos. O mesmo regramento segue nas Assembleias Legislativas e na Câmara Legislativa (DF).
Vejamos algumas situações em que a EC 103, ao alterar o art. 40 da Constituição Federal autorizou os entes federados (Estados e Distrito Federal), a promover alterações em seus regimes previdenciários.
- 4º-A. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar.
- 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.
- 4º-C. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação.
- 5ºOs ocupantes do cargo de professor terão idade mínima reduzida em 5 (cinco) anos em relação às idades decorrentes da aplicação do disposto no inciso III do § 1º, desde que comprovem tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio fixado em lei complementar do respectivo ente federativo.
Vamos atentar aqui, neste comentário, sobre o que diz o § 4º-B, “§ 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. De maneira que é incontroverso que o Distrito Federal poderá dispor da matéria.
Todavia, a particularidade dos policiais civis perante leis distritais que tratam de organização de manutenção (que significa pagar), ainda que se tenha uma ADI autorizando, encontra barreira no que dispõe o art. 21, inc. XIV da Constituição, que assim dispõe:
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio.”
A melhor doutrina aponta que o art. 21, da Constituição Federal, trata-se de competência EXCLUSIVA, que são aquelas matérias delegadas unicamente a União Federal, proibindo-se, ainda se quisesse, se objeto de delegação a Estados, Distrito Federal e Municípios.
José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional, 22ª Ed., pág. 477), afirma que: “Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões.”
Além da Competência Exclusiva – proibida à delegação –, ou seja, autorizar que outro ente federado discorra sobre a matéria, há a Competência PRIVATIVA que, embora seja, também reservada a União Federal, poderá (uma faculdade), ser designada a outro ente federado, são às competências descritas no art. 22 da Constituição Federal.
Já a Competência Comum, art. 23 da Carta Magna, também chamada de Competência Administrativa, é atribuída a todos os entes federados.
Dito isso, tem-se no ordenamento jurídico brasileiro, a separação dos Poderes , e a forma de governo, fixada na República Federativa. De forma que o poder é dividido entre os entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios).
Sobre esse tema, foco desse comentário, trazemos à baila parte do voto vista do Eminente Ministro Gilmar Mendes, nos autos da ADI 5801.
“(...)
Com efeito, reconhecida a vinculação administrativa com o Distrito Federal, tais servidores distritais estão sujeitos ao regime próprio de previdência social do DF, como muito bem assinalado pelo Ministro Luiz Fux. Embora o eminente Relator tenha ressaltado – corretamente – competir à União “não só a remuneração da categoria, como também do regime previdenciário das categorias, que se dá por meio do Fundo Constitucional do Distrito Federal”, tenho por necessário fazer uma pequena ressalva.
É importante salientar que toda a competência estabelecida pela Constituição Federal, pelas leis ou por contratos entre quaisquer dos entes federados, tem que ser exercida em conformidade com o princípio da fidelidade à federação, decorrência lógica do princípio federativo.
Destarte, cabe aos Entes da Federação se comportarem, no exercício de suas competências, com lealdade aos demais. É o que a doutrina alemã chama de Bundestreue (Princípio da lealdade à federação) ou Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens (Princípio do comportamento federativo amistoso) ou, de acordo com Peter Häberle, Bundesfreundlich (Conduta favorável à organização federativa) (HÄBERLE, Peter. El Estado Constitucional, Universidad Nacional Autônoma de México: México, 2001, p. 264).
O princípio da lealdade à federação, extraído da própria existência do Estado Federal, do próprio princípio Federativo, foi construído pela doutrina e jurisprudência constitucional alemã, podendo ser hoje identificado no art. 23 da Constituição de Bonn, especialmente nos números 2 e 7, com a redação dada pela Reforma Constitucional de 1992.
(GRIMM, Dieter. El federalismo alemán: desarrollo histórico y problemas actuales, In: El federalismo en Europa. Barcelona: Hacer Editorial, 1993, p. 60).
O Tribunal Constitucional Federal alemão conceituou o princípio da lealdade à federação como a obrigação de todas as partes integrantes do pacto federal de atuar de acordo com o espírito do referido pacto e de colaborar com a sua consolidação, protegendo os interesses comuns do conjunto [BverfGE 1,299 (315)].
Para o Tribunal Constitucional alemão, a simples existência de um sistema federal implica um dever de lealdade ao princípio federativo.
Isso significa que os entes, no exercício de suas competências, são obrigados a respeitar os interesses uns dos outros (CURRIE, David. The Constitution of the Federal Republic of Germany, The University of Chicago Press: Chicago and London, 1994, p. 77).
Assim, o princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração.
Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. (ROVIRA, Ennoch Alberti.
Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247).
Esse princípio não implica obrigações principais, mas, sim, complementares. Consubstancia-se num filtro à liberdade da União e dos Estados no exercício de suas competências, de modo a evitar o abuso.
Bem por isso, é possível ressaltar que o Distrito Federal não tem ampla competência para editar normas que ultrapassem o âmbito da razoabilidade, que imponham ônus excessivo e acabem por estrangular o orçamento da União, bem como se faz necessário observar os requisitos já estipulados diretamente pela Constituição Federal, tal como o previsto no art. 5º, caput, da EC 103/2019.
Com essas considerações, acompanho o Relator.
Não é surpresa informar que o Distrito Federal é regido por Lei Orgânica – a mesma de municípios, com poder de regular normas, contudo, com autonomia regrada, ou melhor, limitada; enquanto os Estados são regidos por Constituições, com autonomia plena.
Conforme dispõe o art. 21, inc. XIV, da Constituição Federal, os policiais civis são mantidos pela União Federal, cujos recursos repassados ao Distrito Federal são tratados na Lei Federal nº 10.633/2002 (Lei do Fundo Constitucional). Tais recursos são fiscalizados pelo Tribunal de Contas da União, por se tratar de recursos federais, e submetidos aos regramentos da LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101 de 4 de maio 2020.
Diz essa Lei, no seu art. 19, §1º, que o impacto financeiro relacionado a pessoal do Distrito Federal, quão ao que dispõe o art. 21, inc. XIV da CF, é da União Federal.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
1oNa verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:
(...)
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
De modo que a responsabilidade fiscal, inclusive de responder por crime dessa natureza, é da pessoa do Presidente da República, e não do Governador do Distrito Federal. Isso porque os recursos do FC, não integram a receita líquida do Distrito Federal, mas, sim, da União Federal. Vejamos:
Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;
(...)
2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1odo art. 19.
Com estas considerações, creio que o PLC 99/2026, encaminhado à Câmara Legislativa do Distrito Federal, entregue ao Governador, pela Polícia Civil do DF, encontrará barreiras jurídicas no seu caminhar.
Seguridade Social compreende um conjunto de ações destinadas a assegurar direitos perenes, relativos à saúde, previdência e à assistência social. Direitos como: auxílio-doença, salário família, salário maternidade, pensões, aposentadorias, não podem ser tratados de forma temporária, senão aqueles por exigência da lei. Direitos como pensões e aposentadorias, deve-se ter garantia eterna.
Em resumo: o grande problema dessa norma apresentada à CLDF é a condição jurídica que envolve os policiais civis. Uma hora são regidos por leis distritais, outra hora por normas federais que os atinge independentemente de qualquer consentimento distrital. Apenas por amor ao debate, o art. 21, inc. XIV da CF, não foi revogado.
Um passo infalso (do latim falsus,), que significa “oposto a verdade, enganoso, inexato ou fictício”, poderá deixar servidores apreensivos.
